A VIGILÂNCIA COMO INSTRUMENTO DE SAÚDE PÚBLICA

CONCEITO DE VIGILÂNCIA EM SAÚDE PÚBLICA
Langmuir1 apresentou, em 1963, o seguinte conceito:

"Vigilância é a observação contínua da distribuição e tendências da incidência de doenças mediante a coleta sistemática, consolidação e avaliação de informes de morbidade e mortalidade, assim como de outros dados relevantes, e a regular disseminação dessas informações a todos os que necessitam conhecê-la".

Esse autor foi cuidadoso ao distinguir a vigilância tanto da responsabilidade das ações diretas de controle, que deveriam ficar afetas às autoridades locais de saúde, quanto da epidemiologia no sentido amplo de método ou de ciência, embora reconhecesse a importância da interface entre as três atividades.
Langmuir era favorável ao conceito de vigilância como uma aplicação da epidemiologia em saúde pública, que denominava inteligência epidemiológica. O profissional que trabalha na vigilância deveria assumir o papel dos "olhos e ouvidos da autoridade sanitária", devendo assessorá-la quanto à necessidade de medidas de controle; porém, a decisão e a operacionalização dessas medidas devem ficar sob a responsabilidade da autoridade sanitária.
A vigilância adquirirá o qualificativo epidemiológica em 1964, em artigo sobre o tema publicado por Raska2, designação que será internacionalmente consagrada com a criação, no ano seguinte, da Unidade de Vigilância Epidemiológica da Divisão de Doenças Transmissíveis da Organização Mundial da Saúde.
Raska afirmava que a vigilância deveria ser conduzida respeitando as características particulares de cada doença, com o objetivo de oferecer as bases científicas para as ações de controle. Afirmava, ainda, que sua complexidade técnica está condicionada aos recursos disponíveis de cada país.
Em 1968, a 21ª Assembléia Mundial de Saúde promove ampla discussão a respeito da aplicação da vigilância no campo da saúde pública, resultando dessas discussões uma visão mais abrangente desse instrumento, com recomendações para a sua utilização não só em doenças transmissíveis, mas também em outros eventos adversos à saúde.
A partir da década de 70, a vigilância passa a ser aplicada também ao acompanhamento de malformações congênitas, envenenamentos na infância, leucemia, abortos, acidentes, doenças profissionais, outros eventos adversos à saúde relacionados a riscos ambientais, como poluição por substâncias radioativas, metais pesados, utilização de aditivos em alimentos e emprego de tecnologias médicas, tais como medicamentos, equipamentos, procedimentos cirúrgicos e hemoterápicos.
Thacker & Berkelman, em extenso trabalho publicado em 1988, discutem, entre outros pontos, os limites da prática da vigilância e analisam a apropriação do termo epidemiológica para qualificar vigilância na forma em que ela era aplicada até então em saúde pública.
Afirmam esses autores que as informações obtidas como resultado da vigilância podem ser usadas para identificar questões a serem pesquisadas, como é o caso de testar uma hipótese elaborada a partir de dados obtidos numa investigação de um surto, relativa a uma possível associação entre uma exposição (fator de risco) e um efeito (doença), ou avaliadas quanto à necessidade de definir determinada estratégia de controle de uma doença.
Porém, enfatizam que a vigilância não abrange a pesquisa nem as ações de controle; essas três práticas de saúde pública são relacionadas mas independentes. As atividades desenvolvidas pela vigilância situam-se num momento anterior à implementação de pesquisas e à elaboração de programas voltados ao controle de eventos adversos à saúde.
Nesse contexto, afirmam Thacker & Berkelman, o uso do termo epidemiológica para qualificar vigilância é equivocado, uma vez que epidemiologia é uma disciplina abrangente, que incorpora a pesquisa e cuja aplicação nos serviços de saúde vai além do "instrumento de saúde pública que denominamos vigilância". A utilização desse qualificativo tem induzido freqüentemente a confusões, reduzindo a aplicação da epidemiologia nos serviços ao acompanhamento de eventos adversos à saúde, atividade que constitui somente parte das aplicações da epidemiologia nesse campo, como já foi visto anteriormente neste livro.
Devido a essa discussão, Thacker & Berkelman propõem a adoção da denominação vigilância em saúde pública como forma de evitar confusões a respeito da precisa delimitação dessa prática.

Essa denominação, vigilância em saúde pública, desde então consagrou-se internacionalmente, substituindo o termo vigilância epidemiológica e passando a ser utilizada em todas as publicações sobre o assunto desde o início dos anos 90.
Como em nosso país tem sido freqüente a confusão na aplicação do termo "vigilância" como sinônimo das práticas da epidemiologia nos serviços de saúde, que, como vimos em capítulo anterior, é bem mais abrangente, resolvemos adotar neste manual a denominação já consagrada vigilância em saúde pública ou simplesmente vigilância, deixando de utilizar o qualificativo epidemiológica, apesar de muito aplicado até hoje no Brasil.

A vigilância nas formas propostas por Langmuir e Raska desenvolveu-se e consolidou-se na segunda metade deste século, apresentando variações em sua abrangência em países com diferentes sistemas políticos, sociais e econômicos e com distintas estruturas de serviços de saúde. Um dos principais fatores que propiciaram a disseminação em todo o mundo desse instrumento foi a Campanha de Erradicação da Varíola, nas décadas de 60 e 70.
Utilizando o enfoque sistêmico e sintetizando os diversos conceitos de vigilância, sem discutir o mérito de cada um deles para um particular sistema de saúde, podemos dizer que a vigilância de um específico evento adverso à saúde é composta, ao menos, por dois subsistemas:

1. Subsistema de informações para a agilização das ações de controle - situa-se nos sistemas locais de saúde e tem por objetivo agilizar o processo de identificação e controle de eventos adversos à saúde. A equipe que faz parte desse subsistema deve estar perfeitamente articulada com a de planejamento e avaliação dos programas, responsável, portanto, pela elaboração das normas utilizadas no nível local dos serviços de saúde.

2. Subsistema de inteligência epidemiológica - é especializado e tem por objetivo elaborar as bases técnicas dos programas de controle de específicos eventos adversos à saúde.

Salientamos que norma deve ser entendida no sentido utilizado em planejamento, ou seja, como um instrumento para planejamento e avaliação de programas de saúde; portanto, deve ser adequada à realidade local. Ao falarmos em bases técnicas de um programa, estamos nos referindo à fundamentação técnica de um programa, que apresenta um caráter mais universal.
Por exemplo, as bases técnicas para um programa de controle de difteria em Santa Catarina, na Bahia ou, talvez, na Polônia são muito semelhantes; o que irá diferir é a norma, que deve estar vinculada às características locais do comportamento da doença na comunidade, devendo também levar em consideração os recursos humanos, materiais e a tecnologia disponíveis para o desenvolvimento dos programas de controle.
Outro objetivo do subsistema de inteligência epidemiológica é identificar lacunas no conhecimento científico e tecnológico, uma vez que, à medida que for acompanhando o comportamento de específicos eventos adversos à saúde na comunidade, poderá, eventualmente, detectar mudanças desse comportamento não explicadas pelo conhecimento científico disponível. Identificada essa lacuna no conhecimento disponível, é papel da inteligência epidemiológica induzir a pesquisa.

Esse subsistema tem por função também incorporar aos serviços de saúde o novo conhecimento produzido pela pesquisa, com o objetivo de aprimorar as medidas de controle. Isso pode ser feito introduzindo esse novo conhecimento nas bases técnicas que são encaminhadas aos serviços de saúde na forma de recomendações disseminadas por boletins epidemiológicos. Esse subsistema constitui a ponte entre o subsistema de serviços de saúde e o subsistema de pesquisa do Sistema Nacional de Saúde.


1. Alexander Langmuir, epidemiologista norte-americano, é considerado um dos principais mentores do desenvolvimento da vigilância como instrumento de saúde pública.
2. Karel Raska, epidemiologista tcheco, é considerado, juntamente com Alexander Langmuir, um dos principais responsáveis pela ampla difusão da vigilância como instrumento de saúde pública.